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全国国土规划纲要(2016~2030年)
2017-02-14 11:24   审核人:

信息来源:土地观察

《全国国土规划纲要(2016~2030年)》由国务院印发实施,标志着我国空间规划体系建设取得了突破性进展。《纲要》确立了建设“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的目标,以《纲要》的出台为标志,我国国土规划站在了新的历史起点上,在我国空间规划发展史上具有重要里程碑意义。

1全国国土规划纲要,有什么不一样?

“《纲要》作为一项高层次、战略性、综合性、基础性规划,填补了我国空间规划体系最大短板,标志着社会主义市场经济体制下空间规划架构基本形成。”

经过60多年的实践,特别是改革开放30多年来的不断发展,我国空间规划逐步强化,在经济社会发展中发挥着不可替代的重要作用。特别是空间规划从经济社会发展规划中分化出来并不断完善,体现了“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的根本要求,标志着国家空间治理理念和治理方式的实质提升。

在各类空间性规划蓬勃兴起、规划种类和层级总体偏多的同时,作为空间规划的上位规划——国土规划却长期缺位,其消极影响已日益显现。一方面,缺少高层次、战略性空间规划,难以形成统一、协调、高效的国土空间政策,不利于从源头上遏制无序建设、过度开发、资源滥用和环境破坏。另一方面,各类规划试图填补国土规划的空白,也助长了规划的无序增长,加剧了规划体系的混乱,影响到政府管理效率。各类相关规划各有长处,但也各有不足。

城乡规划

城乡规划是促进城乡人居环境改善、空间高效合理利用和经济社会可持续发展的重要工具,其法定功能是为规划区内各项建设活动提供依据。城乡规划属于空间规划序列,但它是以城乡建设为中心,调控对象是单位和个人的建设活动。显然,在我国现行规划体系下,城乡规划难以涵盖全部国土空间的开发、利用、整治和保护活动。

土地利用规划

土地利用规划的主要作用是统筹各业各类用地,控制建设用地,保护永久基本农田,促进节约集约用地,保障土地资源可持续利用。依据《土地管理法》,国家编制土地利用总体规划,规定土地用途。这就决定了土地利用总体规划属于国家空间规划,主要功能是为土地用途管制提供依据。土地利用规划是以土地利用控制为中心,调控对象是单位和个人的土地利用活动,在我国现行规划体系下,土地利用规划的战略性和综合性也存在不足。

环境保护规划

环境保护规划以协调环境保护与经济社会发展为己任,其主要功能是为生态建设和环境保护提供依据。环境保护规划虽有一定的空间性,但通常纳入经济社会发展规划序列。环境保护规划以保护环境为中心,调控对象是单位和个人的开发建设和环境利用活动。环境保护规划属于专项规划,覆盖面有限。

主体功能区规划

主体功能区规划以划定优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区为基本任务,其中的“开发”特指大规模、高强度的工业化城镇化开发。主体功能区规划初步奠定了生态文明制度建设的基础地位,是具有中国特色的空间规划,但顾名思义,主体功能区规划只能是国土规划的一个组成部分,不能代替完整的国土规划。

全国国土规划纲要

根据《纲要》,国土规划是“对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排,对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用,对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用,是战略性、综合性、基础性规划”。

这一科学概括,既确立了国土规划的功能定位,又明确了国土规划与其他空间规划的相互关系,即总体与部分、综合与专项、主导与从属的关系。

《纲要》的出台,填补了高层次、战略性规划的欠缺,有助于克服规种类繁杂、相互掣肘、运行效率低下的弊端,有助于解决规划层级过多、事权错配、空间政策统一性不足的问题,标志着社会主义市场经济体制下的空间规划架构基本形成,表明我国空间规划体系日益走向完善。

2全国国土规划纲要的三个“第一次”

“《纲要》首次提出推进“国土集聚开发”“国土全域保护”,构建“四区一带”国土综合整治格局,创新了空间规划方法,着力构建统一协调、衔接高效的国土空间治理基本政策架构。”

近年来,随着各地各部门对空间规划权的博弈不断加剧,空间政策分散化、碎片化问题日益突出,助长了国土空间的无序开发和低效扩张,加重了各种生态和资源环境问题。对此,《纲要》着力强化国土空间开发、保护和整治的统筹管控,着力构建统一协调、衔接高效的国土空间治理基本政策架构,形成了一系列战略构想和方法创新。

第一次

首次提出推进“国土集聚开发”,国土空间开发的战略格局更加明晰

明确以培育重要开发轴带和开发集聚区为重点,建设竞争力高地;在资源环境承载能力较强、集聚开发水平较高或潜力较大的城市化地区,着力推进国土集聚开发,引导人口、产业相对集中布局;以四大板块为基础、三大战略为引领、国家优化开发和重点开发区域为重点,依托大江大河和重要交通干线,打造若干国土开发重要轴带,促进生产要素有序流动和高效集聚,着力打造国土集聚开发主体框架,积极构建多中心网络型开发格局,提升国土开发效率和整体竞争力。

第一次

首次提出推进“国土全域保护”,国土空间保护政策更加系统化明确

构建“五类三级”国土全域保护格局,即以资源环境承载力评价为基础,依据主体功能定位,按照环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源五大资源环境主题,区分保护、维护、修复三个级别,将陆域国土划分为16类保护地区,实施全域分类分级保护。对开发强度较高、环境问题较为突出的开发集聚区,实行以大气、水和土壤环境质量为主题的保护;对人口产业集聚趋势明显、人居生态环境问题逐步显现的其他开发集聚区,实行以人居生态为主题的保护;对重点生态功能区,实施以自然生态为主题的保护;对水资源供需矛盾较为突出的地区,实施以水资源为主题的保护;对优质耕地集中地区,实施以耕地资源为主题的保护。对京津冀、长三角、珠三角等优化开发区域,实施人居环境修复,优化开发,强化治理,从根本上遏制人居生态环境恶化趋势;对重点开发区域实施维护,有序开发,改善人居生态环境;对重点生态功能区和农产品主产区实施生态环境保护,限制开发,巩固提高生态服务功能和农产品供给能力。

第一次

首次提出构建“四区一带国土综合整治格局”,搭起“国土综合整治”的基本平台

明确以主要城镇化地区、农村地区、重点生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带和海岛地区为重点,开展国土综合整治。实施城市化地区综合整治,深入推进城市低效用地再开发和人居环境综合整治,优化城乡格局,促进节约集约用地,改善人居环境;推进农村土地综合整治,实施田水路林村综合整治和高标准基本农田建设工程,提高耕地质量,持续推进农村人居环境治理,改善农村生产生活条件;加强重点生态功能区综合整治,以自然修复为主,加大丰育力度,适度实施生态修复工程,恢复生态系统功能,增强生态产品生产能力;加快矿产资源开发集中区综合整治,加强矿山环境治理恢复,建设绿色矿山,开展工矿废弃地复垦利用;开展海岸带和海岛综合整治,修复受损生态系统,提升环境质量和生态价值。

一大创新

将资源环境承载力综合评价和空间经济分析作为规划编制基础,创新了空间规划方法

资源环境承载状况构成了国土空间开发的自然基础,国土空间市场状况构成了国土空间开发的经济基础,二者共同塑造国土空间开发的未来格局。通过资源环境承载力评价,为确定国土开发的规模、布局和强度提供重要的本底支撑;通过空间经济分析,研判人口流动、产业集聚、城镇发展、经济区位等的综合影响,为优化国土空间开发格局奠定坚实基础。

总体上看,《纲要》既立足我国实际,又借鉴国际先进的规划理论和方法,尊重自然规律、经济规律和社会规律,充分体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,有效协调和整合了空间发展政策,为区域发展总体战略、新型城镇化战略和生态文明建设战略的实施奠定了重要基础。

3蓝图如何变成现实?

“以主体功能区规划为基础,以国土规划为主体,推动“多规合一”,构建功能清晰、层次分明、衔接统一、运作高效的空间规划体系框架,建设安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土。”

《纲要》描绘了美丽国土建设的宏伟蓝图,但要把蓝图变为现实,还需要接续努力、深入探索,下更大功夫完善规划体系,在创新实施机制上有更大作为。

构建功能明晰、上下衔接的国土规划体系

从国际上看,凡国土规划开展较早、成效较好的国家,大多构建了较为完整的国土规划体系,并根据形势发展需要不断健全。在这些国家的国土规划体系中,既有面向全国的联邦/中央层次规划,也有面向中级行政单位或跨行政区的州/大区层次规划,还有面向地方行政单位的市/县层次规划,不同层级的国土规划在指导思想、编制原则、目标取向、实施手段等方面存在明显差异,但都分工明确、功能明晰而又相互补充、协调配合。

 

例如,德国国土规划在经过近一个世纪发展后,已形成包括联邦、州和州辖市三级完整的规划体系;英国国土规划体系由国家、区域和地方三级国土规划构成;荷兰国土规划体系自上而下包括国家、区域、地方三级;日本国土规划体系包括全国综合开发规划(第六次全国国土规划更名为国土形成规划)、都府县综合开发规划、地方综合开发规划和特定区域综合开发规划。高层次国土规划一般较为原则,战略性、政策性很强,所关注的问题也更为宏观和长远;中层次国土规划起承上启下作用,受高层次国土规划的协调和统筹;低层次国土规划是中、高层次国土规划的具体体现和落实,指令性和约束性很强。

结合我国国情,下一步应部署开展省级、市级和跨行政区国土规划,形成自上而下、协调衔接的国土规划体系,逐级落实《纲要》的要求。

以国土规划为主体推动“多规合一”

“多规合一”的目标是建立与发展规划相对独立又相互支撑的空间规划体系,推动国土空间治理体系和治理能力现代化。根据国内外空间规划实践,能够承载战略性、综合性、约束性空间规划功能的规划只能是国土规划。未来应当以主体功能区规划为基础,以国土规划为主体,推动城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”,构建功能清晰、层次分明、衔接统一、运作高效的空间规划体系框架。在国土规划的总体控制下,可根据各时期国土开发、保护、利用和整治的重点任务,有针对性地编制各类空间专项规划。在城市、乡镇、村,分别组织编制城市、乡镇、村庄建设规划和乡镇、村土地利用规划,作为落实空间总体规划的实施性规划。各地区、各部门、各行业编制相关规划和制定相关政策,在涉及国土开发、利用、保护和整治等方面,应与国土规划相衔接。

建立健全国土规划的实施和监督机制

国土规划是一个编制、实施、监督的持续过程,每一个新的阶段都要将实践信息及时反馈到前面阶段,以便改进规划,更好适应空间治理的需要。国土规划是市场经济条件下政府的重要职责,必须强化政府在规划管理中的主导地位,明确主体责任。建立规划实施的部门沟通协商机制,统筹重大政策研究和制定,协调解决国土开发、保护和整治中的重大问题要强化中央与地方之间协调联动,明确职责分工,形成推进规划实施的共同责任机制。健全国土资源调查评价和动态监测体制机制,建立国土空间变化监测体系,完善调查监测指标和网络,对国土规划实施情况进行全面监测和评估。

推动依法、科学和民主规划

国土规划作为政府对空间利用的基本干预手段,推进规划法治化、科学化和民主化尤为重要。推动制定国土规划法律法规,完善科学化、民主化、规范化的规划编制与实施管理制度,严格规范国土规划编制、审批、实施及修改程序。建立健全“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划组织方式,把专家论证、公开公示、风险评估等确定为规划重大决策的法定程序,健全规划决策管理机制。建立健全公众参与制度,加大规划重大内容的宣传力度,营造全民参与规划、遵守规划和监督规划执行的浓厚氛围。

 

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