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园区经济开发的用地思考
——以宁夏回族自治区为例
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信息来源:《中国土地》 2017年第1期 宁夏国土资源厅厅长  

近年来,“园区经济”作为推动地方经济社会发展的推进器,已然成为经济发展的新增长极。宁夏回族自治区于2006年先后申请设立4个国家级工业园区,引领宁夏走上了园区经济发展之路。从实践看,工业园区建设用地的节约集约利用,促进了产业转型升级,为拉动宁夏经济增长,发挥了重要作用。

开发现状及问题

目前,宁夏共有工业园区(下称开发区)39个,申报面积14万公顷,实际核准面积为5万公顷。其中国家级开发区4个(银川经济技术开发区、银川高新技术产业开发区、石嘴山经济技术开发区和石嘴山高新技术产业开发区),省级开发区12个,核准用地面积9304公顷。

从近年来建设发展现状看,开发区虽然在推动自治区经济社会发展方面发挥了一定的积极作用,但还有一些不容忽视的问题,主要表现在:

开发区主导作用不强。2014年全区土地节约集约利用评价结果显示,石嘴山高新技术产业开发区的工业用地固定资产投资强度仅为339万元/公顷,远低于国家规定的625万元/公顷最低标准,土地利用效率较低。整体看,宁夏大部分开发区还缺乏应有的聚集、引领、示范功能和作用,不同程度的存在着产业发展方向不明晰、产业结构雷同等问题,尤其是缺少大型主导型企业和高新技术企业的引领带动。 

开发区用地面积规划不合理。按照规定,开发区的设立应由国务院或省级人民政府批准。事实上,宁夏一些市县的园区都是本级人民政府自己批准设立。部分开发区规划面积过大,且不符合土地利用总体规划。近期,宁夏发改委对全区开发区进行了集中审核,采取合并、取消名称等措施,把原来的39个园区减少到25个。虽然园区数量有所减少,但占用的建设用地总量没有改变。

开发区土地利用较为粗放。据统计,宁夏经国家核准的16个开发区中,有8个容积率不达国家规定的最低标准,开发区每亩土地的产出不足全国平均值的1/3。一些地方为了招商引资的需要,随意放宽用地定额标准,开发区建设宽马路、宽绿化带和低密度厂房,土地浪费现象严重。有些企业占地面积过大而浪费,有的因项目资金不到位或产品方向不符市场需要等原因造成土地闲置。

推动开发区发展和土地集约利用的途径

实践证明,成熟规范的工业园区,应当是招商引资的承载区、经济发展的集中区,财政收入的增长区和节约集约用地样板区,有特色、有发展前景、有强大生命力。因此宁夏在推动园区经济发展和土地集约利用方面,须从6个方面入手:

依法依规布局工业项目。首先,要清晰认识全区开发区的发展现状和趋势,要从实际情况出发,对园区的性质、定位和发展方向进行科学规划而不是盲目选址。如利通区工业园(纺织园)为了满足招商要求,将园区规划在城市城区附近,且占地面积巨大,但前几年投资2亿多元整治的3万多亩关马湖工业用地却被闲置起来,这显然是不顾地方实际,缺乏科学规划。因此要统筹规划,合理调配。其次,要坚持依法依规办事。对未经政府审批而设立的开发区或任意调位扩区的乱象进行一次认真清理,坚决把违规设立、效益低下和闲置浪费土地的园区压减下来,使有限的土地资源发挥更大效益。再次,要积极探索创新。如固原市通过限制新办工业园区、集中在原工业园区发展工业项目,不仅节约了土地,还促进了产业聚集,降低了产业成本,加快了产业升级。

提高工业项目用地的投资强度。投资强度是衡量开发区土地利用率的重要标准。目前,宁夏的16个开发区的投资强度总体上低于其他省区同类产业园区。究其根源,是园区项目供地面积过于宽松所导致。因此,地方各级政府要从根本上转变观念。首先,要从追求数量向追求质量转变。项目引进之初,一定要科学论证,严格把好产业政策、投资强度、用地规模等关口。其次,要从无条件满足项目用地需求向依投资强度供地转变。对引进项目的用地需求要认真进行核算,严格依投资强度的相关标准定额核准用地数量,坚决改变投资方要多少给多少、要哪里给哪里的倾向,真正使投资强度成为项目供地的硬指标和刚性约束。

提高土地利用水平。为加强节约集约用地,提高土地利用水平,2015年初,宁夏回族自治区党委、政府专门发文,就进一步推进节约集约用地出台了相关政策。从执行的情况看,一是不少县区在开发区建设上依然搞宽道路、低密度厂房、宽绿化带;二是土地闲置问题依然突出。解决这些问题,一方面要把好园区规划调整关,市县政府要认真审视新经济常态下园区规划建设的新定位,从自身实际出发,该调整规划的要坚决调整,该压缩规模的坚决压缩规模。另一方面要把好企业准入关。在招商引资过程中,要真正掌握企业投资的真实目的、产业定位、用地需求等相关信息要素,既满足企业的合理用地需求,又严格落实节约集约用地的标准定额。同时,还要加大考核力度。把土地开工率、使用效益作为重要指标,加入考核体系,强化节约用地意识。

着力提高开发区的效益水平。据统计,宁夏的16个园区里,工业用地平均提供税收42万元/公顷,仅仅是全国国家级开发区税收的1/10。如何提高项目建设的经济效益?关键是要抓源头。首先,一定要对项目严格把关、充分论证,看是否有发展潜力,是否有可持续性。其次,开发区经济发展应该走节约成本、增加效益的路径。

引导不同类别的工业项目向优势地区相对集中。从产业类型看,宁夏的开发区涉及现代纺织、装备制造、信息产业、食品加工等多个行业,这本身是积极的。但全区多个园区产业类型雷同,且难以形成集群配套效应,从而影响了区域经济的布局与发展。建议宁夏回族自治区及各市县,结合空间规划编制,制定各园区的产业类型,通过制度约束,调控产业类型,形成园区竞争优势。

加快项目落地的进程。据统计,2016年前3个季度,宁夏工业项目新增建设用地量比上年同期下降17.9%,全区建设用地指标只完成了总量的38%。因此,要扭转这一局面,一方面,对已落地的项目,要克服困难,督促尽早开工建设;对2016年新引进项目没有落地的,抓紧完善用地手续,避免项目错过最佳收益黄金期。另一方面,各地政府必须务实地抓好项目储备,科学编制年度用地计划,扭转土地批回后供不出去的被动局面。

 

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